Brevi note di diritto costituzionale sulla vicenda del gasdotto pugliese (Tap): l’affievolimento del principio di “leale collaborazione” tra Stato e Regioni.

La vicenda del gasdotto pugliese induce a spendere qualche considerazione di diritto costituzionale sulla questione sottesa alla vicenda e cioè sui rapporti tra Stato e Regioni letti sotto il profilo del principio di leale collaborazione. In tal senso, prescindendo sia da ogni valutazione di tipo politico riguardo l’infrastruttura considerata “strategica” sia dal merito della complessa vicenda legale che ha visto, più di recente, l’emanazione di un decreto di sospensione delle autorizzazioni agli espianti degli ulivi da parte del Tar Lazio (decr. Presid. Tar Lazio n. 1753/2017), la pronuncia del Consiglio di Stato n° 1392/2017 costituisce l’occasione per interrogarsi su quali siano i caratteri del principio di leale collaborazione in base ai quali la magistratura amministrativa ha di fatto legittimato la realizzazione dell’opera, dichiarando l’avvenuto rispetto del principio stesso.

Da un punto di vista “finalistico”, il principio non esprime soltanto l’esigenza di una regolamentazione tendenzialmente migliore della singola materia in quanto maggiormente ponderata per il tramite di un confronto aperto tra vari enti preposti in misura diversa alla sua definizione concreta ma costituisce, evidentemente, il mezzo più importante attraverso il quale prevenire i contenziosi Stato-Regione.

Da un punto di vista “strutturale” è sostanzialmente duplice il modo in cui la leale collaborazione si può atteggiare. Da un lato, nelle c.d. “intese deboli”, le decisioni debbono essere adottate per il tramite di precisi oneri procedurali che determinino un confronto dialettico tra i soggetti nella specifica accezione di “proposte” rese dalle Regioni stesse, comunque superabili per il tramite dell’adozione unilaterale, con specifica motivazione, della decisione da parte dello Stato.

Dall’altro lato, nelle c.d. “intese forti”, lo stesso principio procedurale deve invece tradursi in un punto di incontro sostanziale con riguardo alla specifica disciplina oggetto dell’accordo e ciò avviene quando le differenti competenze giuridiche tra Stato e Regioni si pongano in un piano di perfetta parità, sicché ogni regolamentazione giuridica della materia dovrebbe trovare l’assenso di tutti gli enti coinvolti nel processo decisionale e non un mero coinvolgimento procedurale sotto la forma di proposte.

Senonché, il nocciolo della questione risiede nel fatto che anche il concetto di “intesa forte” stia lentamente perdendo i suoi connotati originari avvicinandosi sempre più alla prima concezione che si è descritta e cioè alla (riduttiva) concezione del principio di leale collaborazione concepito quale necessità di rispetto delle procedure di coinvolgimento dell’ente Regione nella forma delle proposte regionali superabili dalla decisione statale.

Nel caso del gasdotto pugliese, pur vertendosi in materia di “intesa forte” in quanto interferente con ambiti di competenza tipicamente regionali, il Consiglio di Stato ha di fatto legittimato il superamento della posizione della Regione (di contrarietà rispetto alla specifica localizzazione dell’opera nel Comune di Malendugno) ed a quelle di innumerevoli associazioni rappresentative della società civile. La decisone del Consiglio di Stato non può che leggersi alla luce della più recente prassi della giurisprudenziale costituzionale.

Se, infatti, la strada seguita dalla Giudice delle Leggi all’indomani della riforma del 2001 è stata quella di trattare i vari enti territoriali che compongono la Repubblica in una dimensione di “equiordinazione” e ciò sulla scorta di un ampliamento del principio di sussidiarietà e delle competenze legislative regionali operate con la riforma, nel corso degli ultimi anni, tuttavia, tale concezione si è progressivamente mitigata e la stessa Corte ha proceduto a rivedere le sue prime convinzioni favorendo l’esercizio di un potere legislativo più ampio a favore dello Stato.

Cercando di ripercorrere in via sintetica l’evoluzione giurisprudenziale citata, si può accennare al fatto che in una prima fase dell’interpretazione del testo costituzionale riformato, secondo la Corte Costituzionale, le intese “in senso forte” andavano considerate «atti a struttura necessariamente bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti» (sent. n. 383/2005), per cui, in caso di stallo, «deve escludersi che, ai fini del perfezionamento dell’intesa, la volontà della Regione interessata possa essere sostituita da una determinazione dello Stato» (sent. n. 385/2005).

Una logica, quella del Giudice delle Leggi, che, in fondo, si poneva nell’ottica di una completa valorizzazione ed attuazione di ciò che già Mortati aveva enunciato all’atto della redazione del fondamentale articolo 5 della Costituzione, che esprime come noto il principio autonomistico, ancor prima della riforma del 2001, secondo cui la Repubblica è entità basata sul policentrismo e che in quanto tale dovrebbe tendere verso quell’armonia discors, la composizione delle istanza statale con quelle regionali mediante opportune sedi di confronto dialettico.

Cosa diversa concettualmente è consentire ad uno dei due attori (lo Stato) di assumere la decisione finale in via del tutto autonoma, superando il “potere di veto” regionale e ciò sulla base del mero rispetto delle procedure indicate al fine di ricercare l’intesa, per il tramite di interventi “in sussidiarietà” o tramite “poteri sostitutivi” statali, in grado quindi di incidere su di una materia che non è integralmente si sua pertinenza. E’ emblematica del cambiamento di rotta la sentenza n. 239 del 2013 con cui la Corte ritiene legittimo il superamento del dissenso e la decisione unilaterale da parte dello Stato, purché inserita nel quadro di taluni oneri procedurali aggiuntivi che dimostrino sostanzialmente una volontà statale di superare la fase di stallo delle trattative. Ma l’effetto finale è che quella che doveva essere una decisione sostanzialmente bilaterale e concertata rischia così di divenire, sia pure nel rispetto di aggravi procedurali, una decisione sostanzialmente unilaterale (rectius statale). Ciò che conta, in definitiva, nella nuova dinamica dell’ “intesa forte” delineata dalla Corte è il rispetto procedurale, il coinvolgimento formale della Regione e la creazione di condizioni affinché una dialettica possa essere svolta (ed eventualmente reiterata), a nulla rilevando il mancato raggiungimento di un accordo “bilaterale” tra Stato e Regione. E se questo è l’ultimo approdo interpretativo, in ciò stesso non c’è soltanto la premessa per una distinzione sempre più evanescente rispetto all’intesa c.d. “debole”, ma vi è anche il germe della disgregazione della funzione pre-contenziosa e deflattiva cui il principio di leale collaborazione (specie nella sua dimensione “forte”) doveva presiedere.

Eppure, non mancano, anche di recente, sentenze più coraggiose pronunciate dallo stesso Giudice delle Leggi, talune, come la sentenza sul pubblico impiego in cui la Corte ha correttamente richiesto espressamente l’intesa con le Regioni censurando la normativa statale sotto il profilo del mancato rispetto del principio di leale collaborazione (sent. n. 251/2016), altre che, sia pur in ambiti diversi e non avendo ad oggetto direttamente il principio in esame spostano l’angolo di visuale dal lato della tutela dell’autonomia decisionale regionale. E’ il caso della sentenza n. 184/’16 in tema di bilancio e armonizzazione contabile), che sembra muoversi in questa prospettiva, laddove la Corte sembra dar conto «della complessa interdipendenza tra i fattori economici e quelli socio-politici connaturati e conseguenti alle scelte effettuate in sede locale», sembrando in ciò cogliere l’essenza di quella Repubblica fondata sul pluralismo, in cui le diverse istanze territoriali debbano trovare ascolto nelle decisioni che incidono direttamente sulla comunità sulla quale le stesse ricadono.

Tuttavia, nonostante tali ultime enunciazioni di principio, la sensazione generale è che la Corte assuma oggi un eccessivo peso discrezionale nel sindacare i caratteri delle intese ed il rispetto degli oneri procedurali che giustificano la decisone unilaterale statale, dando vita spesso a decisioni certamente in contraddizione rispetto al passato.

Per altro verso ed a conclusione della sintetica analisi, non può certo negarsi che l’oscillante interpretazione del titolo V riformato è probabilmente il frutto di una ancora non completa sua attuazione e della conseguente debolezza delle sedi di concertazioni a cui forse sarebbe stato auspicabile attribuire veste giuridica di tipo costituzionale per far di esse il perno del nuovo regionalismo. E sembra che la mancata costituzionalizzazione di tali istituti, così come l’assenza di una Camera realmente rappresentativa delle istanze regionali, sia stata anche la premessa per cui da un regionalismo apparentemente di tipo collaborativo ci si stia muovendo sempre più verso un modello gerarchico dove la tutela delle istanze localistiche vengono sostanzialmente bypassate dal mero rispetto procedurale, in nome del necessario decisionismo governativo.

La circostanza, poi, che gli stessi conflitti interpretativi ed i contenziosi di vario tipo si presentino invece ancora oggi con particolare incidenza non può che far propendere, in definitiva, per un sostanziale fallimento dello stesso principio di leale collaborazione relativamente alla sua applicazione concreta in funzione pre-contenziosa. E la vicenda del gasdotto pugliese, combattuta a colpi di ricorsi presso il giudice amministrativo e la Corte Costituzionale, ne è la più recente ed emblematica dimostrazione.

 

 

 

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