Referendum costituzionale: diciamo NO alla “concentrazione di democrazia”

Referendum costituzionale: diciamo NO alla “concentrazione di democrazia” nel processo di formazione delle decisioni

Perché norme poco chiare avvantaggiano il più forte tra i giocatori

Gli elementi di dubbia funzionalità e di confusa regolamentazione insiti nella riforma costituzionale risultano suscettibili di creare difficoltà interpretative non di poco conto ma anche di spostare sensibilmente gli assi decisionali del potere normativo e limitare le dinamiche di confronto democratico nel processo di formazione delle decisioni. In questa sintetica analisi si cercherà di individuare la tendenza alla decisione “verticale” in tre diversi ambiti rispetto ai quali si metteranno in evidenza solo alcune tra le previsioni più funzionali a tale prospettiva e si cercherà di dimostrare che tale effetto è anche indipendente da ogni valutazione congiunta tra riforma costituzionale e nuova legge elettorale (c.d. “combinato disposto) che, per l’ingente peso specifico attribuito in Parlamento al partito di maggioranza, potrà certamente aggravare un problema in realtà già presente nelle nuove disposizioni costituzionali.

Gli ambiti di riferimento proposti sono così individuabili:

1) Il Governo “nel” Parlamento: il ruolo dell’assemblea legislativa riletta alla luce di talune specifiche modifiche dell’attuale assetto legislativo che delineano un’incidenza significativa del Governo;

2) Il Senato e l’art. 70: l’effettiva funzionalità del nuovo Senato in riferimento a taluni aspetti del procedimento legislativo;

3) Il ritorno del centralismo: il rapporto Stato-Regioni orientato verso una forte centralizzazione delle competenze a danno del principio autonomistico e di leale collaborazione tra enti.

1) Il Governo “nel” Parlamento.

Dal primo punto di vista, quello cioè dei rapporti tra Governo e Parlamento, non è nemmeno necessario agitare lo spettro di una presunta “deriva autoritaria” sulla quale è possibile ragionare in via meramente potenziale e cioè sulla base di un preciso contesto storico-politico di riferimento e a causa della specifica sovrarappresentazione di un partito nell’ambito dell’unica Camera legata ad un rapporto fiduciario con il Governo in cui, dunque, i termini della tipica funzione parlamentare di “controllo” possono indebolirsi fino a confondersi con l’indirizzo governativo.

Lasciando sullo sfondo il richiamo alla legge elettorale vigente valga il riferimento alla costituzionalizzazione del c.d. “voto a data certa” che è strumento con il quale il Governo potrà “imporre” al Parlamento la decisione entro un arco temporale limitato. Tale istituto ha sollevato critiche nella più attenta dottrina proprio per via della sua cristallizzazione in Costituzione (anziché nei regolamenti parlamentari) e richiama la disciplina francese del “voto bloccato” che è stato e continua ad essere alla base dell’estrema debolezza del Parlamento francese ed al centro delle critiche per la riduzione dei poteri assembleari che ne è derivata. In questa sede, basti richiamare quanto riferito dalla dottrina più attenta (ex multis, Azzariti) e precisare come non sia dato ancora sapere come intendere la locuzione utilizzata dal legislatore costituzionale secondo cui il Governo può ricorrere all’istituto quando ritiene i suoi disegni di legge “essenziali” per l’attuazione del programma (art. 72 ult. comma).

Cos’è esattamente “essenziale” per l’attuazione del programma? Anche un disegno di legge in materia di diritti sociali, di libertà o in materia di temi così complessi come quelli di bioetica, che dovrebbero essere necessariamente frutto di un approfondito dibattito parlamentare, può essere considerato “essenziale”? L’interrogativo non è del tutto peregrino dal momento che in passato temi di grande rilevanza etica e slegati da ogni considerazione relativa all’attuazione del programma in senso stretto sono stati forzatamente portati in Parlamento tramite decreto del Governo (per esempio caso Englaro sul fine-vita) e dunque con tempi contingentati di approvazione. O forse non c’è il rischio concreto di un abuso di tale istituto, abuso che nella peggiore delle ipotesi potrebbe determinare un conflitto a livello interpretativo tra organi costituzionali?

E quale rapporto logico c’è tra un ipotetico voto parlamentare contrario a quei provvedimenti ritenuti “essenziali” dal Governo che voglia ricorrere per questo al “voto bloccato” e la previsione costituzionale (non toccata dalla riforma) secondo cui il voto contrario su una proposta del Governo senza fiducia non implica le dimissioni del Governo (art. 94 comma 4)?

In definitiva, sembra che di sicuro si possano paventare rischi legati all’utilizzo di tale strumento unitamente al ricorso del decreto legge, rischi legati al corretto equilibrio degli organi costituzionali (che la lettura della legge elettorale vigente per la Camera dei Deputati potrebbe certamente accentuare) e alla compressione della discussione parlamentare operata per il tramite del conferimento di una discrezionalità eccessiva al Governo nel dettare l’agenda parlamentare e nel comprimere l’autonomia ed il peso decisionale dell’aula.

2) Il Senato e l’art. 70.

Ma dubbi di portata simile riguardano anche il secondo punto indicato in premessa e cioè la seconda Camera, quella del Senato. Già è noto come il nuovo Senato ponga dei forti problemi legati al rispetto dei principi di rappresentanza e sovranità popolare (ex multis: Pace) poiché gli stessi consiglieri e sindaci che comporranno l’aula non saranno chiamati ad esercitare le loro funzioni con “vincolo di mandato” rispetto alle comunità territoriali di appartenenza come avviene in Germania, dove il Senato è realmente rappresentativo dei Lander. A tale punto critico si aggiunge poi l’elezione indiretta dei nuovi senatori operata cioè per il tramite dei Consigli regionali e non direttamente dal popolo, circostanza di dubbia compatibilità con l’art. 1 del testo costituzionale che presuppone un esercizio “diretto” della sovranità popolare.

Ma se si analizzano le funzioni che esso sarà chiamato ad esercitare, esse attengono ad una moltitudine di materie, spesso eterogenee e alcune delle quali risultano caratterizzarsi per l’assoluta novità del loro ingresso nel testo costituzionale (ad esempio valutazione di impatto delle leggi).  Già il profilo legato ad una competenza non definita, ibrida, al confine tra una tendenza a specializzazione dell’organo e una confusa mescolanza di competenze, sono stati già evidenziati dalla più attenta dottrina costituzionale (ex multis: Rossi, Pertici) che si è espressa piuttosto negativamente sul punto.

Tali criticità della nuova “camera dei padri” si intrecciano con l’effettiva partecipazione al procedimento legislativo delineato dal nuovo art. 70 che ci fornirà, anche qui a mero titolo esemplificativo, qualche spunto per mettere in evidenza come i problemi di cattiva formulazione delle norme possano risolversi anche in rischi legati alla concentrazione della democrazia.

Non è infatti sfuggito, per esempio, alla stessa dottrina che l’eliminazione del bicameralismo paritario sia solo “eventuale”, anche per via della previsione in base alla quale lo stesso Senato può intervenire entro 10 giorni dalla trasmissione del testo di legge da parte della Camera dei Deputati per chiedere di esaminare il testo e pronunciarsi su di esso (art. 70 terzo comma).

Tale competenza presuppone un dato fattuale di fondo: al fine di poterla esercitare è necessario che l’organo sia dotato di una necessaria “continuità” e “permanenza”. In mancanza di tali requisiti di funzionamento sembra difficile esercitare con tempismo la citata facoltà prevista dal nuovo articolo 70 terzo comma.  Al contrario, secondo l’indicazione proveniente dagli stessi fautori della riforma (lo hanno ribadito sia il Presidente del Consiglio che il Ministro delle Riforme Istituzionali in recenti incontri pubblici), i nuovi senatori-consiglieri occuperanno gli scranni di Palazzo Madama “solo due o tre volte al mese massimo”.

Giova precisare che il momento propriamente “deliberativo” è soltanto l’ultimo aspetto di un processo decisionale che inizia a monte con l’analisi del testo di legge nei suoi aspetti complessivi e che termina con gli orientamenti politici dei vari gruppi e la definizione sulla decisione. Ma se si volesse coordinare le competenze del Senato con le scarne norme dettate per la sua funzionalità e composizione e le recenti indicazioni provenienti da chi la riforma l’ha voluta fino a farne una questione di sopravvivenza dello stesso Governo in carica, viene il sospetto che sia difficilmente gestibile la funzionalità dell’organo. Come si faccia a concentrare il momento valutativo sui testi di legge, la riunione e l’esame preliminare in seno alle Commissioni, la decisione finale sulla volontà di esaminare il testo di legge con un solo giorno di riunione a settimana (e anche meno) resta un mistero. Il rischio è che la trasmissione del testo di legge al Senato sia meramente formale perché potrebbe non coincidere con uno di quei giorni in cui i consiglieri saranno anche senatori e, nella migliore delle ipotesi, dei dieci giorni previsti per la richiesta del Senato di esaminare il testo trasmesso, alcuni di questi giorni saranno decurtati in via automatica proprio per tali contingenze e cioè l’assenza da Palazzo Madama dei senatori-consiglieri. E se mai il giorno di trasmissione del testo da parte della Camera dei Deputati dovesse coincidere con la presenza dei consiglieri e sindaci (alle prese molto spesso ad emergenze locali di rilevante importanza che finirebbero per non consentire loro di essere presenti) in che modo potranno esprimersi in maniera approfondita in un solo giorno di presenza a settimana sul testo di legge da loro tramesso se a questa competenza uniamo le altre ed innumerevoli previste dall’art. 55 senza che da ciò discenda un naturale allungamento dei tempi di decisione? Insomma, delle due l’una, o il Senato così concepito determinerà un aggravio procedurale, contrariamente all’idea di presunta semplificazione prospettata ovvero, come appare più probabile, il rischio di “concentrare” la democrazia ed imbrigliarla entro rigide e contingentate letture meramente formali sarà più che concreto.

3) Il ritorno del centralismo.

Riguardo il terzo dei tre punti considerati in premessa e cioè gli aspetti incidenti la “forma di Stato” e dunque il rapporto tra i vari enti territoriali (Stato-Regioni in particolare), già sono stati ampiamente sollevati dubbi in ordine al rischio di un’eccessiva compressione dei poteri legislativi delle regioni in ordine a materie che dovrebbero investire direttamente il loro territorio e l’attività di programmazione territoriali quali, ad esempio, la “sanità” o il “governo del territorio”, il “turismo”. E, per altro verso, dubbi di natura diametralmente opposta suscita il permanere delle regioni a statuto speciale, la cui grossa autonomia risulta ormai ingiustificata specie se confrontata con quelle ordinarie che invece rischiano di trasformarsi in realtà “amministrative”, di mera “esecuzione” cioè di decisioni prese altrove, lontano dalla cittadinanza sulla quale le stesse ricadranno.

Ma ciò che appare l’aspetto più criticabile del nuovo impianto è la mancanza della previsione del principio di “leale collaborazione” come vera chiave di volta di un sistema delle competenze incentrato su una divisione per materie. La necessità della “collaborazione” nell’esercizio della funzione legislativa è apparsa, al contrario, una necessità imprescindibile anche per la Corte Costituzionale, in virtù della sostanziale impossibilità di tracciare linee di demarcazioni nette tra le stesse materie in quanto queste si intersecano reciprocamente tra loro e tendono a confondersi nella realtà per cui una stessa competenza per materia affidata allo Stato può, nel suo concreto esercizio, sovrapporsi e collidere con una diversa materia affidata alla regione.

Al contrario, la leale collaborazione, elevata a sistema di governo della complessità e dunque inevitabile aspetto del modus decidendi tra enti avrebbe consentito, se ben regolamentata, di conciliare le esigenze di unità con quelle della differenziazione, mentre sembra quasi che il nuovo Titolo V sia imperniato su di una tendenza all’egemonia statale di cui la “clausola di supremazia” di cui al nuovo art. 117, IV comma, costituisce forse la massima espressione. La disposizione in esame, come noto, prevede che: “su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”.

Non si può tacere di quell’assonanza, in proposito, della stessa disposizione appena citata con la “supremacy clause” statunitense (art. 6, clausola 2, Costituzione degli Stati Uniti d’America) che può risultare ancor più lesiva della “Repubblica delle Autonomie” poiché la stessa prassi statunitense ha dimostrato essere uno strumento potentissimo a favore dello Stato centrale per avocare a sé competenze degli stati federali espandendo il nucleo originario dei poteri. Ma nella forma di stato italiana così come risultante dalla riforma, al contrario, ci troviamo di fronte ad un’architettura del potere non di tipo “federale”, basata sull’attribuzione di una grossa fetta di competenze alle regioni (a differenza del sistema tipicamente federale americano), ma ci troviamo di fronte ad un’architettura che segna il ritorno al “centralismo” sulla quale si è innestata, ad ulteriore fortificazione della stessa, la clausola di supremazia e senza che tale possibile avocazione di competenze da parte dello Stato (rectius Governo) sia stata in qualche modo formalmente subordinata al principio di leale collaborazione a garanzia dell’autonomia regionale e di una migliore delimitazione della facoltà statale.

Conclusioni

In definitiva, anche da questi sintetici spunti di riflessione che investono tre diversi campi della riforma e che non hanno la pretesa dell’esaustività, si ha la sensazione che la logica della governabilità e della (ipotetica) alternanza che ha ispirato la revisione costituzionale abbia compresso oltremodo gli strumenti di “democrazia deliberativa” (Habermas) fondata sulla necessità di valorizzazione le istituzioni parlamentari, i centri decisionali più prossimi alle esigenze del cittadino e il pluralismo che da queste scaturisce.  Le stesse norme costituzionali, poi, formulate in modo poco chiaro sembrano voler quasi facilitare tale tendenza laddove è evidente che, in caso di cattiva qualità legislativa, è spesso l’organo su cui sono accentrati maggiori poteri che tende ad interpretare le stesse in maniera a sé più congeniale.

La stessa logica della verticalizzazione delle decisioni nasce forse dalla convinzione per cui l’accentramento del potere conduca di per sé ad una società più gestibile ma è vero l’esatto contrario: minori sono gli strumenti di partecipazione effettiva alla vita democratica delle istituzioni, minori gli strumenti di concertazione nel processo decisionale, maggiori i lasciti in termini di dissociazione politico-istituzionale tra rappresentanti e rappresentati ed i tanti rischi ad essa connessi. E la sovranità popolare non è un concetto statico, un principio cioè che trova la sua unica espressione al momento dell’esercizio del voto popolare quasi che l’elettore si spogliasse della sua sovranità in quel momento tramite una sorta di delega in bianco ai prescelti e non, al contrario, un concetto squisitamente dinamico che dovrebbe permeare di sé, in maniera costante e fluida, i rapporti tra gli organi costituzionali e la necessaria democraticità e piena consapevolezza dei singoli momenti deliberativi che essi esprimono.

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